|
  | Rekomendacje w zakresie przeciwdziałania zjawisku korupcji w Polsce przez wykorzystanie narzędzi elektronicznych w obszarze zamówień publicznych
Dnia 13 października 2005 r. w siedzibie Instytutu Spraw Publicznych odbyło się seminarium eksperckie dotyczące zastosowania narzędzi elektronicznych w obszarze zamówień publicznych jako środka przeciwdziałania korupcji. Celem seminarium było wypracowanie rekomendacji pozwalających w przyszłości na szerokie wykorzystanie narzędzi elektronicznych dla zwiększania transparentności przetargów publicznych w Polsce oraz zmniejszenia zjawisk korupcyjnych. |
| | |
Podczas seminarium omówiono m.in. aktualny stan prawny odnoszący się do aukcji elektronicznej, komunikacji drogą elektroniczną oraz ogłoszeń o zamówieniach publicznych. Przeanalizowano propozycje rozwiązań w zakresie wykorzystania narzędzi elektronicznych przewidziane w projektowanej nowelizacji ustawy Prawo zamówień publicznych m.in. dynamiczny system zakupów. Omawiano także praktykę stosowania narzędzi elektronicznych w obszarze zamówień publicznych, w tym również w innych państwach, potencjale korzyści z tym związane oraz obawy i zagrożenia. Wypracowano propozycje w zakresie możliwości szerszego wykorzystania narzędzi elektronicznych w zamówieniach publicznych. | | |
Poniżej przedstawiam opracowane przeze mnie na zlecenie Instytutu Spraw Publicznych rekomendacje w zakresie przeciwdziałania zjawisku korupcji w Polsce przez wykorzystanie narzędzi elektronicznych w obszarze zamówień publicznych. Proszę o potraktowanie poniższych rekomendacji jako przyczynka do dyskusji. Ewentualne uwagi i propozycje proszę kierować na adres mail-owy nauka@izp.pl. | | | I. Materiały będące podstawą opracowania ekspertyzy
Niniejsza ekspertyza została opracowana na podstawie:
1. ustaleń seminarium eksperckiego pt. „Zastosowanie narzędzi elektronicznych w obszarze zamówień publicznych jako środek przeciwdziałania zjawisku korupcji - stan obecny i propozycje na przyszłość” z dnia 13 października 2005 r., zorganizowanego przez Instytut Spraw Publicznych,
2. ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych,
3. projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych z dnia 10 czerwca
2005 r.,
4. obserwacji własnych autora w zakresie praktyki funkcjonowania systemu zamówień publicznych.
| | | II. Przedmiot ekspertyzy
Przedmiotem ekspertyzy jest opracowanie rekomendacji w zakresie przeciwdziałania zjawisku korupcji w Polsce w przez wykorzystanie narzędzi elektronicznych w obszarze zamówień publicznych, a w szczególności:
1. wskazanie w obowiązującej ustawie Prawo zamówień publicznych narzędzi elektronicznych mających lub mogących mieć zastosowanie w przeciwdziałaniu zjawisku korupcji oraz sformułowanie uwag oraz propozycji pozwalających na efektywne ich wykorzystanie,
2. wskazanie w projektowanej ustawie zmieniającej ustawę Prawo zamówień publicznych narzędzi elektronicznych mogących mieć zastosowanie w przeciwdziałaniu zjawisku korupcji oraz sformułowanie uwag oraz propozycji pozwalających na efektywne ich wykorzystanie,
3. wskazanie innych niż określone w pkt 1 i 2 narzędzi elektronicznych mogących mieć zastosowanie w przeciwdziałaniu zjawisku korupcji.
| | | Ze względu na przedmiot niniejszej ekspertyzy poza zakresem rozważań pozostają te rozwiązania z obszaru zamówień publicznych, które mają lub mogą mieć zastosowanie w przeciwdziałaniu zjawisku korupcji, lecz nie mają charakteru narzędzi elektronicznych.
| | | III. Rekomendacje
Uwzględniając okoliczności opisane w ww. dokumentach, biorąc pod uwagę spostrzeżenia ekspertów wyrażone na seminarium z dnia 13 października 2005 r. oraz własne obserwacje praktyki funkcjonowania systemu zamówień publicznych rekomenduję:
1. wprowadzenie rozwiązań pozwalających na lepsze wykorzystanie aukcji elektronicznej (w projektowanej nowelizacji nazwanej licytacją) jako samodzielnego trybu udzielenia zamówienia publicznego, w szczególności
a) podwyższenie progu wartości zamówienia publicznego, do którego możliwe byłoby udzielenie zamówienia publicznego w trybie aukcji elektronicznej,
b) objęcie możliwością udzielania zamówień publicznych w trybie aukcji elektronicznej oprócz dostaw co najmniej prostych usług,
c) dopuszczenie możliwości dokonywania oceny ofert składanych w toku aukcji elektronicznej w oparciu o inne niż cena kryteria oceny ofert poddające się kwantyfikacji,
2. wprowadzenie obowiązku przekazywania do Urzędu Zamówień Publicznych, za pomocą internetowego formularza umieszczonego na stronie Urzędu, celem publikacji w elektronicznym Biuletynie Zamówień Publicznych wszystkich ogłoszeń o zamówieniach publicznych, a docelowo informacji o zamiarze udzielenia zamówień, w tym niepublicznych, bez względu na ich wartość,
3. wprowadzenie możliwości uzyskiwania przez zainteresowanych wykonawców informacji o zamówieniach – informacje takie generowałby na podstawie otrzymywanych informacji od zamawiających system informatyczny zarządzany przez Urząd Zamówień Publicznych,
4. wprowadzenie obowiązku zamieszczania przez zamawiających w Internecie dokumentacji z postępowań o udzielenie zamówienia publicznego – najpierw określonych dokumentów z postępowań o dużej wartości, docelowo większości,
5. utworzenie elektronicznej publicznej platformy przetargowej.
| | | IV. Uzasadnienie
Dnia 2 marca 2004 r. weszła w życie ustawa Prawo zamówień publicznych. W ustawie tej wyróżnić można narzędzia elektroniczne, mające lub mogące mieć zastosowanie w przeciwdziałaniu zjawisku korupcji. Należą do nich:
1. aukcja elektroniczna,
2. komunikacja między zamawiającymi a wykonawcami drogą elektroniczną, oraz
3. ogłoszenia o zamówieniach publicznych.
| | | Aukcja elektroniczna została uregulowana w art. 74-81 ustawy Prawo zamówień publicznych. Obowiązujące w trakcie prac nad projektem ww. ustawy dyrektywy dotyczące zamówień publicznych nie zawierały tej instytucji, w przeciwieństwie do projektów nowych dyrektyw, których ostateczny los nie był jeszcze znany. Miało to zasadniczy wpływ na kształt jaki nadał aukcji elektronicznej projektodawca.
| | |
W odróżnieniu od regulacji zawartych w tzw. nowych dyrektywach dotyczących zamówień publicznych (gdzie aukcja elektroniczna jest etapem postępowania), w Prawie zamówień publicznych aukcja elektroniczna jest samoistnym trybem udzielenia zamówienia publicznego. Zgodnie z art. 74 ust. 2 Prawo zamówień publicznych dopuszcza możliwość udzielania zamówień w trybie aukcji elektronicznej, jeżeli przedmiotem zamówienia publicznego są dostawy powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych. Pod pojęciem tym rozumie się dostawy typowe w danej branży, np. dostawy gotowych wyrobów katalogowych o małym stopniu złożoności, produktów spożywczych różnego asortymentu, materiałów biurowych, powszechnie stosowanych leków itp., jeżeli są one świadczone przez większość podmiotów z branży. Ustawodawca umożliwił przeprowadzanie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie aukcji elektronicznej w odniesieniu do zamówień publicznych o wartości poniżej 60.000 EURO.
| | |
Przytoczone przepisy statuują aukcję elektroniczną jako tryb udzielenia zamówienia publicznego, którego zastosowanie napotyka szereg ograniczeń, co w przełożeniu na praktykę oznacza, iż aukcja elektroniczna stosowana jest niezwykle rzadko. Część wspomnianych ograniczeń może zostać wyeliminowanych przez projektowaną ustawę o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych. Projekt ten dotychczasową aukcję elektroniczną, jako samodzielny tryb udzielenia zamówienia publicznego, nazywa licytacją. Obok licytacji wprowadza aukcję elektroniczną jako możliwy do wykorzystania przez zamawiających etap (tzw. dogrywka) postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w przypadku przetargu nieograniczonego, ograniczonego oraz negocjacji z ogłoszeniem. Taka regulacja z pewnością przyczyni się do częstszego wykorzystania aukcji elektronicznej. Również dlatego, iż w dogrywce kryteriami oceny ofert mogą być kryteria określone w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, umożliwiające automatyczną ocenę oferty, a więc również inne niż cena kryteria. Krytycznie należy odnieść się do pozostawienia (zmiana polegała na zmianie nazwy z „aukcji elektronicznej” na „licytację”) w projekcie ustawy szeregu ograniczeń (np. zawężenie zastosowania wyłącznie do dostaw powszechnie dostępnych, poniżej 60.000 EURO, z jedynym kryterium oceny ofert tj. ceną) dotyczących instytucji licytacji – jako samodzielnego trybu udzielenia zamówienia publicznego, które pozostawią ten tryb niezwykle rzadko wykorzystywanym. Taka regulacja wydaje się być zbyt zachowawcza i ponownie pozostaje w „defensywie” w stosunku do nowych dyrektyw oraz możliwości technicznych, już standardowych, jakie dają nowoczesne systemy teleinformatyczne.
| | |
Prawo zamówień publicznych dopuszcza komunikację między zamawiającymi a wykonawcami droga elektroniczną. Zagadnienie to regulują art. 27 i 28 ustawy. Co prawda, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy, postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego prowadzi się w formie pisemnej, niemniej jednak sama ustawa wprowadza w tym względzie wyjątki. W przypadku zamówień publicznych powyżej 60.000 EURO wszelkie oświadczenia składane drogą elektroniczną powinny zostać potwierdzone pisemnie, natomiast w odniesieniu do zamówień publicznych, których wartość nie przekracza 60.000 EURO sam zamawiający decyduje o wyborze sposobu komunikacji np. decydując się na drogę elektroniczną.
| | |
Projektowana ustawa o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych zmienia dotychczasowy stan prawny w ten sposób, iż zamawiający decyduje o wyborze sposobu komunikacji niezależnie od wartości zamówienia publicznego, z tym jednak zastrzeżeniem, iż zawsze dopuszczalna jest forma pisemna. Projektowana regulacja zgodna jest z tzw. nową dyrektywą dotyczącą zamówień publicznych. Niemniej jednak fakt, iż ustawa przewiduje (z pewnymi wyjątkami) formę pisemną jako zawsze dopuszczalną powoduje, iż komunikacja drogą elektroniczną, tak samo jak aukcja elektroniczna, dopiero z czasem może stać się podstawową jej formą.
| | |
Kolejnym rozwiązaniem wykorzystującym narzędzia elektroniczne mającym lub mogącym mieć wpływ na przeciwdziałanie zjawiskom korupcyjnym jest instytucja ogłoszeń o zamówieniach publicznych. Ogłoszenia o zamówieniach publicznych, jeżeli wartość zamówienia przekracza 60.000 EURO przekazuje się do Urzędu Zamówień Publicznych celem publikacji w Biuletynie Zamówień Publicznych (powyżej 130.000 EURO dla dostaw i usług, a 5.000.000 EURO dla robót budowlanych ogłoszenia przekazuje się również do Urzędu Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich). Jednym ze sposobów przekazywania ogłoszeń jest droga elektroniczna, a w przypadku przekazywania ogłoszenia do publikacji w Biuletynie Zamówień Publicznych jest nią interaktywny formularz umieszczony na stronie internetowej UZP. W odniesieniu do zamówień o wartości poniżej 60.000 EURO zamawiający są obowiązani do publikacji ogłoszeń w miejscu publicznie dostępnym w swojej siedzibie oraz na własnej stronie internetowej, o ile taką stronę posiadają. To co zwraca uwagę, to fakt, iż ogłoszenia o zamówieniach publicznych poniżej wspomnianego progu 60.000 EURO nie trafiają do szerszego grona odbiorców, co niewątpliwie sprzyja zjawiskom korupcyjnym. Regulacji tej, co do zasady, nie zmienia projektowana nowelizacja ustawy. Projekt wprowadza jedynie możliwość opublikowania w Biuletynie Zamówień Publicznych, na wniosek zamawiającego, w uzasadnionych przypadkach ogłoszeń o zamówieniach, których wartość nie przekracza 60.000 EURO. Regulacja powyższa jest dalece niewystarczająca i zasługuje na krytykę. Już na etapie projektowania ustawy Prawo zamówień publicznych postulowano, w tym czynił to autor niniejszej ekspertyzy, objęcie obowiązkiem publikacji w Biuletynie Zamówień Publicznych wszystkich ogłoszeń o zamówieniach publicznych bez względu na ich wartość. Wydaje się, iż do postulatu powyższego należy pilnie powrócić, a nawet pokusić się o rozważenie objęcia obowiązkiem publikacji wszystkich zamówień (w tym również tych które ze względu na wartość poniżej 6.000 EURO nie są kwalifikowane jako zamówienia publiczne). Docelowo należy także rozważyć objęcie takim obowiązkiem informacji o zamiarze udzielenia zamówień, w tym niepublicznych, bez względu na ich wartość. Kto bowiem lepiej skontrolowałby dopuszczalność udzielenia zamówienia np. w trybie zamówienia z wolnej ręki niż inni wykonawcy. Poza tym sam fakt opublikowania zamiaru udzielenia zamówienia z wolnej ręki działałby prewencyjnie. Co więcej, zasadnym (i możliwym do przeprowadzenia od strony technicznej) wydaje się stworzenie możliwości zastosowania przez Urząd Zamówień Publicznych takiego narzędzia elektronicznego, które pozwalałoby zainteresowanym wykonawcom uzyskiwać informacje na temat ogłoszeń o zamówieniach (w tym o zamówieniach niepublicznych) według zdefiniowanego kryterium, np. wykonawcom operującym w obszarze robót budowlanych o ogłoszeniach na roboty budowlane. Co najważniejsze zainteresowani wykonawcy mieliby dostęp do wszystkich ogłoszeń gromadzonych w jednym miejscu. Wydaje się, iż wyposażenie w taką wiedzę zainteresowanych wykonawców poprawiłoby przejrzystość systemu i tym samym przyczyniło się do zmniejszenia zjawisk korupcyjnych.
| | |
Projektowana ustawa o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych oprócz wyżej opisanych modyfikacji istniejących już instytucji wprowadza nowe, które, jak się wydaje, mogą przyczynić się do zmniejszenia zjawisk korupcyjnych. Do rozwiązań tych należy projektowany nowy tryb udzielania zamówień – dynamiczny system zakupów oraz rozwiązanie polegające na wprowadzeniu możliwości publikacji specyfikacji istotnych warunków zamówienia na stronie internetowej zamawiającego. | | |
Dynamiczny system zakupów jest to ograniczony w czasie elektroniczny proces udzielania zamówień publicznych, których przedmiotem są dostawy powszechnie dostępne nabywane na podstawie umowy sprzedaży lub usługi powszechnie dostępne. Zamiar wprowadzenia tej instytucji należy ocenić pozytywnie. | | |
Podobnie należy odnieść się do możliwości publikacji specyfikacji istotnych warunków zamówienia na stronie internetowej zamawiającego. Aczkolwiek należałoby potraktować ją jako dopiero pierwszy krok w kierunku zapewnienia systemowi zamówień publicznych odpowiedniej przejrzystości. Jedną z zasad systemu zamówień publicznych jest jawność, co oznacza dostęp każdego do dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Wsparcie tego rozwiązania stosownym narzędziem elektronicznym, pozwalającym na udostępnianie dokumentacji za pomocą Internetu, niewątpliwie przyczyniłoby się do realizacji wspomnianej zasady w większym stopniu, a co za tym idzie zapewne miałoby wpływ na zmniejszenie zjawisk korupcyjnych.
| | |
Wprowadzenie wyżej opisanych narzędzi elektronicznych, w szczególności wprowadzenie obowiązków publikowania informacji o zamiarze udzielenia zamówienia bez względu na jego wartość, udostępniania przez Urząd Zamówień Publicznych odpowiednio przetworzonych informacji na temat zamówień zainteresowanym wykonawcom, wprowadzenie obowiązku publikowania dokumentacji z postępowań, a także wprowadzenie rozwiązań pozwalających na szersze wykorzystanie aukcji elektronicznej, czy też projektowanych przepisów dotyczących centralnych zamawiających, mogłoby w konsekwencji doprowadzić do powstania elektronicznej publicznej platformy przetargowej. Ta ostania byłaby miejscem, w którym można by uzyskać wiedzę na temat ogłoszeń o zamówieniach, przeprowadzonych postępowaniach i dokumentacji, czy wreszcie miejscem, w którym byłyby dostępne, zarówno dla zamawiających, jak i wykonawców, narzędzia elektroniczne pozwalające na kontraktowanie (np. aukcja elektroniczna, katalogi elektroniczne).
| | | Piotr Wiśniewski
ekspert Instytutu Zamówień Publicznych | | | | Dalsze informacje... |
2006-02-01 Instytut Zamówień Publicznych |
|
|
|
|
|
|
|
